Идея о том, что упрощение процесса регистрации прав на недвижимость принесет радость, когда была запущена дачная амнистия, сохранилась в надежде с самого начала. Сегодня же это кажется скорее источником раздражения и пустого громогласия. Статистика демонстрирует очевидные факты: за три года действия амнистии оформлено лишь 3-4% прав на земельные участки из более чем 40 миллионов, которые подходят под упрощенный порядок регистрации. Похожий процент и для построек на этих участках. Чтобы не выглядеть столь мрачной, чиновники в последних отчетах для СМИ суммировали зарегистрированные участки с включенными в них домами, хозяйственными постройками и банями (в итоге более 2,5-2,7 миллиона объектов) и представили эту цифру в расчете на 15 миллионов садоводов, а не на 70-90 миллионов объектов недвижимости. Такой способ «подсчета» позволил получить значительно более обнадеживающий результат по амнистии.
Необходимо завершить дачную амнистию, пока еще доступны миллионы владельцев. Очевидно, что большинство садоводов и дачников — это пожилые люди, которые получили свои участки в советские времена. Почти каждая российская семья располагает земельным участком (при населении 142 миллиона, у граждан более 40 миллионов участков). Каждый год в РФ умирает от 2,1 до 2,3 миллиона человек, и лишь около 160 тысяч (162,1 тысячи в 2007 году, 165,8 тысячи в 2006 году и 147,6 тысячи в 2005 году) земельных участков передаются по наследству. Умершие собственники не могли продать или подарить свои участки, ведь на большинство из них не оформлены кадастровые паспорта. Получается, что уже много лет примерно 500 тысяч участков ежегодно не наследуется, создавая головную боль для судебной системы в будущем. Мы предполагаем (хотя данных за 2008 год пока нет), что закон, облегчавший передачу прав на недвижимость для наследников (268-ФЗ от 23.11.2007), не оказал серьезного воздействия на количество передаваемых по наследству земельных участков. Все необходимые нормы были доступны и в Гражданском кодексе. В дачной амнистии лишь несколько положений, призванных облегчить регистрацию прав, среди которых: отмена обязательного межевания, упразднение согласований на строительство индивидуальных жилых домов, возможность регистрации дачных домиков и прочих построек по декларациям, а также принятие выписки из похозяйственной книги как правоустанавливающего документа. Однако ничего не сработало так, как предполагалось. Стандарт, установленный для участия граждан в дачной амнистии, не опущен на такой уровень, чтобы каждый желающий мог им воспользоваться. Если привести аналогию со спортивными прыжками в высоту, то 2 метра или полтора — все равно подавляющее большинство населения не сможет преодолеть такую планку.
Поскольку дачная амнистия охватывает участки, которые уже находятся в собственности граждан (до 2001 года), необходимо изменение законодательства и других нормативных актов.
К сожалению, наиболее вероятным сценарием для дачной амнистии является ее растяжение на 20-40 лет. На ближайшие годы нет серьезных предпосылок для значительного увеличения темпов регистрации. Будут предложены как новые, так и давно известные «мероприятия для отмазки». Затем — новые выборы, новая власть и все с самого начала. Никто не контролировал тех, кто после отмены обязательного межевания продолжает бороться за регулирование цен на эти работы и считает высокие расценки на межевание основной причиной медленного хода амнистии. Уже придуманы «отмазки» на 3-4 года вперед. К примеру, бессмысленное ограничение цен на межевание продлили ещё на 6 лет. Через 2-3 года обещают создать «одно окно» для Росреестра взамен двух текущих — Росрегистрации и Роснедвижимости.
Вместо наплыва посетителей в каждое из ведомств можно ожидать наплыв очередей к «одному окну». В специализированных центрах и подразделениях Росреестра установят инфоматы для записи на прием граждан, не имеющих дома с интернетом. Появятся кадастровые инженеры, которые будут выполнять те же задачи, что и нынешние геодезические компании и БТИ, только с незначительными процессуальными отличиями. Помимо этого, будут представлены и другие мероприятия, которые позволят отвлекать внимание как публики, так и высшего руководства, не внося реальных изменений и лишь извлекая средства от граждан, которые недовольны как сроками, так и сложностью процесса регистрации прав.
Некоторый оптимизм внушает инициатива «Электронное правительство», в рамках которой регистрация прав на недвижимость стоит на первом месте в списке государственных услуг, планируемых для выполнения без личного визита граждан в ведомства. Однако федеральная целевая программа «Электронная Россия»,нон к которой приступили в 2002 году, после семи лет также снова рассматривается, то есть фактически за это время ничего не сделано. Ожидается, что первые 74 госуслуги будут доступны через интернет уже к 2012 году. Тем не менее, есть ощущение, что «электронное правительство» может появиться позже или будет реализовано таким образом, что в отчетах его существование будет показано, а на практике ничего не будет работать. Во-первых, на кону стоят огромные коррупционные суммы, от которых чиновники не хотят отказываться. Во-вторых, зафиксировано множество провальных инициатив, их количество не исчисляется единицами.
К примеру, Программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)» с общей стоимостью 85,26 миллиарда рублей, первоначально до 2008 года, а теперь в рамках выделившейся подпрограмме — к 2011 году предполагает 100%-ную постановку земельных участков на кадастровый учет. Вероятно, средства были потрачены исправно. Но кто поверит, что за два года кадастровый учет земельных участков завершается? В-третьих, важно обратить внимание на детали. Даже сегодня есть возможность подать заявление на кадастровый учет по почте. «Всего лишь» необходимо заверить подпись у нотариуса, доверить Почте России оригиналы документов, а также быть уверенным, что документы не окажутся на полке или в мусорном ведре. Как справедливо заметил академик А.Н. Крылов, если засыпать лебеду в мельницу, наивно полагать, что на выходе получится пшеничная мука. Качество текущего процесса «засыпки» в рамках дачной амнистии не позволяет добиться удовлетворительных результатов при взаимодействии граждан и ведомств через интернет.
Предлагаем несколько новых подходов к решению задач дачной амнистии.
- Дачную амнистию по более чем 40 миллионам земельных участков, принадлежащих гражданам, необходимо завершить на 50-70% в течение 3-4 лет. В отчетах следует использовать единообразные термины: нельзя считать 47 миллионов участков (77% от общего числа) стоящими на кадастровом учете, если на них с 2001 года не выдавались кадастровые паспорта (выписки) (см. материалы «Правительственного часа» в Госдуме от 18 сентября 2009 года). В противном случае это приведет к «двойной бухгалтерии»: собственники стоят в очередях и подают заявления в Роснедвижимость касательно земельных участков, которые, по мнению ведомства, находятся на учете.
Строения, расположенные на участках, не учитываются в основных показателях дачной амнистии. - Регистрация прав собственности важна не только для граждан, но и для государства.
Современный подход, когда граждане выступают в роли просителей, зачастую за свой счет оплачивающих регистрацию и перерегистрацию прав, необходимо заменить на более конструктивное сотрудничество.
Собственники имеют прямой интерес в свободном обороте недвижимости и могут быть готовы к регистрациям и уплате налогов. Право распоряжаться имуществом, на которое имеется юридическое право, но которое не оформлено надлежащим образом, не является стимулом для регистрации. Чтобы граждане регистрировали права не только перед сделками, но и на будущее, процесс должен занимать минимальное количество их времени и денег. Приватизация квартир (за 18 лет — около 80%) дала наглядный пример более простой процедуры, чем дачная амнистия, показывая соотношение сложности и темпов регистрации. Оптимальное время участия граждан в процедурах дачной амнистии должно укладываться в несколько часов. - Дачная амнистия не должна требовать дополнительных финансовых средств, сверх тех, что уже заложены в существующих государственных программах по созданию системы кадастра недвижимости и регистрации прав.
За счет упрощения регистрации прав стоимость государственных и коммерческих услуг на один объект недвижимости должна сокращаться.
Планируемый переход от государственных структур к самоокупаемым автономным учреждениям не укладывается в разумные сроки завершения дачной амнистии. - Система мотивации для руководителей высшего и среднего звена должна быть нацелена не на получение неучтенных денежных доходов, а на получение государственных наград за честную и качественную работу в области кадастрового учета и регистрации прав собственности. Ничего предосудительного нет в том, чтобы чиновники получали награды за количество зарегистрированных земельных участков, как это было в советское время за достижения по урожайности. Сегодняшние очереди, неопределенное законодательство и действия на местах обогащают чиновников. Если чиновники не изменят свое отношение и не устранят коррупцию, система регистрации не станет эффективнее.
За текущие темпы регистрации и даже их 2-3-кратное увеличение награды не предусмотрены. В системе Росреестра работает около 80 тысяч сотрудников. По последним данным, ежедневно регистрируется 8-9 тысяч объектов по дачной амнистии (приблизительно половина из них — участки), что составляет 1 участок на сотрудника за 20 дней. По законам Мерфи, работа занимает все запланированное время.
Стоит напомнить, что оригинал решения о выделении земельного участка и удостоверение права собственности хранились в Роскомземе (сейчас в местном отделении Роснедвижимости). Каковы цели и контроль со стороны органов, когда от заявителя запрашивают правоустанавливающие или подтверждающие документы? На наш взгляд, это ненужное требование. Имярек, с указанной датой рождения и адресом проживания, предполагающий зарегистрировать свой земельный участок с определенными характеристиками, предоставляет уникальные сведенья о себе и своем участке, которые достаточно лишь сверить с данными в реестре. Если ключевые данные совпадают, можно выдавать не только кадастровый паспорт, но и свидетельство о собственности. В идеале, для ранее учтенных участков гражданину достаточно подать в основном через интернет или по почте одно общее заявление о постановке на кадастровый учет и регистрации своих прав на участок. Пропущенные данные, например, о техперерегистрации садоводческого товарищества в садоводческое некоммерческое партнерство, параметрах разрешенного использования участка или актуализированном адресе, должны быть решены самими муниципалитетами и федеральными структурами в рамках обмена информацией. По упомянутой выше программе создания кадастровой системы эти работы должны были завершиться уже в 2008 году. К сожалению, этого сделано не было. Кстати, если заставить ведомства самостоятельно передавать друг другу нужные сведения, это оптимизирует информационный обмен автоматически. Граждан обычно гоняют по инстанциям бесконечно, а вот отчитываться друг перед другом чиновники не хотят, ведь, несмотря на разные уровни власти, они живут в одном обществе и зависят друг от друга, дабы избежать конфликтов.
Как можно улучшить эту громоздкую управленческую структуру для решения вопросов дачной амнистии?
Необходимо наладить согласованную работу всех властных структур. Можно осуществить координацию через, условно говоря, «Совет по земельным и имущественным вопросам» при Президенте или Председателе Правительства РФ. Хотя дачная амнистия — это часть незавершенной земельной реформы 90-х, не стоит пытаться быстро решить проблему более высокого уровня. В рамках дачной амнистии не нужно вводить никаких радикальных изменений, и те решения, которые будут эффективно работать, не должны противоречить новым общим подходам в области земельных имущественных вопросов. Первая задача «Совета» — формирование концепции дачной амнистии, направленной на полное завершение кадастрового учета и регистрации принадлежащих гражданам участков в течение 3-4 лет. Подходы, которые не способны обеспечить такой темп, не будут приняты. Если кто-то уверен, что все предлагаемые мероприятия позволят завершить дачную амнистию хотя бы за 7-10 лет с равномерным темпом, пусть поднимет руку. Стандартная ловушка госпрограмм заключается в том, что в первые годы подразумевается планово низкий темп реализации, а в конце — резкий скачок, который затем не осуществляется.
Необходимо обобщить региональный опыт дачной амнистии. Это не должно быть сделано лишь через совещания или отчеты руководителей. Необходимо досконально исследовать каждую “мелочь”, ведь одно слово в законе или правилах может обойтись в миллиарды рублей.
Создание при «Совете по земельно-имущественным отношениям» интернет-ресурса для обратной связи с участниками дачной амнистии, особенно с гражданами, может быть одним из эффективных способов. Такой ресурс позволит без предварительной модерации собирать мнения о том, что не так в процессе дачной амнистии. Все проблемы, с которыми сталкиваются собственники и эксперты, могут быть представлены бесплатно. Наиболее критичные вопросы встречаются в материалах гражданских дел. Важно структурировать информацию через этот ресурс таким образом, чтобы проблемы не затмевались чьими-то корыстными интересами, а наоборот, четко демонстрировались.
После обобщения опыта дачной амнистии можно разработать рабочий план для решения нерешенных или противоречивых вопросов. Итак, их накопится как минимум несколько десятков. Каждый из этих вопросов может не создавать критических проблем в отдельности, но в совокупности формируют такую атмосферу, которая не позволяет провести дачную амнистию в разумные сроки. Как одна песчинка не вредит двигателю, но горсть песка способна его сломать. Для примера укажем три значительных нерешенных вопроса.
- По экспертной оценке, сотни тысяч земельных участков в садоводческих товариществах были выданы их членам не на основании акту, выданного властью, а по решению правления (общему собранию) за оказанные СНТ услуги (проведение лесоочистительных работ, бухучет, выполнение функций председателя, электромонтаж и т.д.), т.е. незаконно. Есть ли смысл применять к этим участкам реальную «амнистию» или оставить всё по-старому, чтобы не стимулировать внеправовое поведение в будущем?
Мы бы предложили внедрение подобия приобретательной давности, но не по решению суда, а более легким способом, в рамках изменений в законодательство о дачной амнистии. Срок пользования участком в течение 15 лет можно сохранить, но вот доказательство добросовестного использования, которое часто связано с уплатой земельного налога, можно заменить уплатой этого налога за определённый срок и предоставлением справки от некоммерческого партнерства о пользовании участком. В то же время необходимо усилить меры ответственности за незаконную выдачу земельных участков и искажение данных о них (в том числе в отношении должностных лиц — проект закона уже разработан Председателем Совета Федерации С.М. Мироновым). - Зарегистрированные по декларациям садовые дома при смерти наследодателя приходится повторно регистрировать через БТИ, получать технические и кадастровые паспорта. По крайней мере, так происходит в Московской области. И ради чего эта повторная регистрация с нуля? Разве только для того, чтобы нотариус мог запросить свой тариф от инвентаризационной стоимости имущества?!
Несмотря на отсутствие методик массовой оценки объектов недвижимости, зарегистрированных по декларациям, нужно разработать иной механизм их оценки, исходя из актуальных потребностей. Не ущемляя права нотариусов (инвентаризационная оценка часто занижена), можно обязывать их признавать результаты расчетов профессиональных оценщиков. На рынке такая услуга будет стоить значительно дешевле, чем технические и кадастровые паспорта от монопольного БТИ. Временно нотариусам можно предложить методику расчета стоимости строения, состоящую из простой формулы, учитывающей площадь объекта, материал стен и год постройки. Других данных не будет, и в процессе постоянной массовой оценки также они не появятся. В любом случае, если наследник не желает уточнять характеристики объекта недвижимости по имеющейся декларации наследодателя, невозможно его к этому принуждать в интересах узкой группы нотариусов и БТИ. Идея регистрации строений на базе деклараций не должна терять доверие. Более того, мы считаем, что аналогичным образом в будущем можно будет регистрировать и индивидуальные жилые дома. - Выписка из похозяйственной книги принимается как правоустанавливающий документ лишь для земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, согласно закону. А как же остальные участки? Второй момент: архивные данные могут быть утеряны, границы территорий менялись, и бывает непонятно, где искать необходимые сведения и т.д.
Важно значительно расширить перечень документов на земельный участок, которые можно принять в качестве правоустанавливающих. Целесообразно предоставить местным органам самоуправления полномочия удостоверять факт длительного пользования землей как собственниками, так и наследниками и принимать такие удостоверения в качестве правоустанавливающих. Местная власть должна иметь возможность подтверждать ту деятельность, которая осуществляется на ее территории, и одновременно нести серьезную ответственность за достоверность предоставленных данных.
Созданная концепция дачной амнистии потребует разъяснения обществу о новых подходах к регистрации прав собственности. Коммерчески заинтересованной и во многом недостоверной рекламе частных и государственных структур, основанной на запугивании собственников (не провели межевание — ожидайте судебного разбирательства, не поставлены на кадастровый учет — будете оплачивать пени, не зарегистрировали строение — не получите страховые выплаты, не сможете распоряжаться имуществом и т.д.), противоставить следует объективное информирование о дачной амнистии. Тогда процесс пойдет.
Проявленные властью воля, настойчивость, смелость и открытость могут сделать дачную амнистию успешным проектом.
Геннадий Савинов, заместитель генерального директора
по развитию агентства недвижимости «Истра-Город»
