В связи со вступлением в октябре 2002 года в силу закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» придется решать вопрос об упорядочении приглашения иностранных граждан, являющихся кандидатами в усыновители, в РФ, с целью исключения возможности приглашения усыновителей для подбора и усыновления ребенка через туристические агентства, частные фирмы и т.п.
Доклад
руководителя Управления
социально-педагогической поддержки
и реабилитации детей
С момента вступления в силу в октябре 2002 года закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» встал вопрос о необходимости упорядочивания процесса приглашения иностранных граждан, желающих стать усыновителями. Это важно для предотвращения ситуации, когда усыновление организовывается через туристические агентства или частные компании.
Изначально проект закона предполагал, что аккредитованные в России зарубежные организации по усыновлению смогут оформлять приглашения для своих клиентов. Однако впоследствии данная норма не вошла в окончательный текст закона.
Сейчас мы видим необходимость пересмотреть Правила передачи детей на усыновление (удочерение), утвержденные правительственным постановлением. Предлагается разрешить оформлять приглашения только через органы исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации (при подборе детей для усыновления) или через федеральные органы с условием заключения договоров с аккредитованными организациями.
Министерство также намерено разработать и ввести требования к сотрудникам аккредитованных структур, касающиеся их образования, опыта работы и других показателей.
Согласно статистике, число усыновленных детей в 2001 году по сравнению с 2000 годом сократилось на почти 500 человек, при этом количество усыновлений, осуществленных иностранными гражданами, снизилось. В 2001 году усыновлено 5811 детей (по сравнению с 6292 детьми в 2000 году).
Возрастная структура усыновленных детей показывает, что большая часть из них — это малыши до 3-4 лет. Эта тенденция остается актуальной и в настоящее время.
Например, за первые десять месяцев текущего года на 6098 детей, по которым поступили запросы на усыновление иностранцами, 29,1% (1775 детей) составляют младенцы до 1 года. 25,7% (1567 детей) — это дети от 1 до 2 лет, 13,1% (796 детей) — от 2 до 3 лет, и лишь 9,5% находятся в возрасте от 3 до 18 лет.
Такой интерес к маленьким детям может объясняться несколькими факторами. Родители полагают, что жизнь с грудным ребенком легче, и он с меньшими трудностями приспособится к семейной жизни. Кроме того, с маленькими детьми проще сохранить тайну усыновления.
В результате в учреждениях для детей-сирот и тех, кто остался без родительского ведения, остается много детей более старшего возраста, подлежащих усыновлению, а также значительное количество детей, которые по различным причинам не могут быть усыновлены.
До недавнего времени единственным способом, которым могли воспользоваться такие дети, была передача их под опеку (попечительство). В 2001 году опеку получили 79 952 ребенка.
Согласно существующему законодательству, опекуны (попечители) исполняют свои обязанности безвозмездно и получают от государства финансирование на питание и одежду своих подопечных. Обычно опекунами становятся близкие родственники детей — бабушки, дедушки, дяди, тети, братья и сестры.
Среди основных трудностей, с которыми сталкиваются опекуны (попечители), можно выделить недостаточное финансирование, отсутствие поддержки со стороны профильных органов и организаций в вопросах воспитания и защиты прав подопечных, а также правовую неграмотность опекунов.
Чтобы увеличить количество детей, которые воспитываются в семьях, а также решить некоторые проблемы, с которыми сталкиваются опекуны, был предусмотрен такой институт, как приемная семья. Это важно для детей, которых по их правовому статусу или по состоянию здоровья нельзя усыновить.
Органы образования на местах, совместно с местными властями, продолжают работу по улучшению системы приемных семей. Для этого в мае 2001 года Министерство образования России совместно с Департаментом здравоохранения Администрации Самарской области провело всероссийский конкурс «Приемная семья — теплый дом». В нем участвовало 27 приемных семей, воспитывающих 114 детей в возрасте от 5 до 18 лет, из 26 регионов России. Конкурс позволил оценить качество работы приемных семей в сфере нравственного и эстетического воспитания, развития дополнительного образования и популяризации этой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
На сегодняшний день в России зарегистрировано 2440 приемных семей, в которых воспитывается более 5000 детей.
Во многих регионах действуют законы, регулирующие предоставление дополнительных льгот и материальной помощи приемным семьям, а также порядок и размеры вознаграждения для приемных родителей.
С целью разъяснения порядка заключения договоров между органами опеки и попечительства и приемными родителями, а также вопросов, касающихся трудового стажа, выплаты страховых взносов и пенсионного обеспечения, Министерство в сотрудничестве с Министерством труда и социальной защиты разработало в 2001 году письмо по теме «Об оформлении трудовых отношений органов опеки и попечительства с приемными родителями».
Тем не менее, не всегда принятые законы полностью соответствуют федеральному законодательству и обстоятельствам, защищая интересы как детей, находящихся в патронате, так и их воспитателей. Например, согласно законодательству Коми-Пермяцкого автономного округа приемные родители получают зарплату только при наличии трех и более детей. В более чем 15 регионах России еще не приняты законы о финансировании оплаты труда приемных родителей (включая Республику Алтай, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкарию, Калмыкию и другие).
Ключевыми задачами, которые ставятся перед специалистами при работе с детьми, лишившимися родительского попечения, или имеющими родителей, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, являются не просто размещение детей в учреждениях, а нахождение возможностей для их устройства в семьи и оказание необходимой профессиональной поддержки родным семьям, для помощи в сохранении связей с детьми. Именно поэтому в России начинают развиваться такие формы устройства, как патронатные семьи, SOS-деревни и детские дома семейного типа.
Патронатное воспитание стало аналогом широко принятых за границей форм фостерного семейства. Эта форма основывается на четком разделении прав и обязанностей в защите прав ребенка между родителями (при наличии) и уполномоченными органами опеки, а также патронатными воспитателями.
Патронатное воспитание может стать более гибким подходом в устройстве детей в семьи и в работе с проблемными семьями. Применение этой формы позволяет снизить количество детей, отправляемых в учреждения, а также создает возможности для размещения ребенка в семью на любой срок, возврата детей в родные семьи или предотвращения их изъятия путем социальной помощи непосредственно в домашних условиях с учетом заинтересованности родителей. Это также позволяет реформировать детские дома в компетентные органы опеки и организовать адекватное планирование попечения о детях.
Забота о таких детях и их семьях, осуществленная вовремя, может значительно уменьшить риски и даже в ряде случаев предотвратить попадание детей в категорию оставшихся без попечения родителей.
В некоторых регионах России (включая Москву, Республику Башкортостан, Псковскую, Пермскую, Владимирскую, Курганскую и Оренбургскую области, всего 20 регионов) продолжаются работы по организации патронатного воспитания и социального патроната. На базе перепрофилированных детских домов или в самих органах опеки созданы экспериментальные площадки для организации приемных семей. Также в ряде регионов (Калининградская, Пермская, Новгородская области, город Москва, Алтайский край) принятие законов, касающихся патроната, находится на стадии рассмотрения. В 2002 году Министерство включило работу по патронату в рамках федеральной целевой программы «Дети — сироты».
Во многих из указанных 20 регионов созданы нормативные документы, регулирующие патронат и деятельность таких учреждений, а также методологии работы службы. В других областях эксперимент проводится через создание экспериментальных площадок на базе детских домов или непосредственно в органах опеки и попечительства с соблюдением местных административных постановлений.
В 2002 году Министерство включило вопрос патроната в Федеративную целевую программу «Дети — сироты».
В настоящее время можно с уверенностью сказать, что завершился этап разработки модели перепрофилирования учреждений для детей-сирот в учреждения по патронату. В большинстве из указанных 20 регионов разработаны нормативные акты, регулирующие патронат и деятельность подобных учреждений, а также методы работы соответствующих служб.
Все экспериментальные площадки занимаются подготовкой претендентов на роль патронатных воспитателей, разрабатывая уникальные программы обучения и методики обследования семей, которые значительно отличаются от стандартных процедур, применяемых обычно органами опеки. Это дает возможность глубже понять индивидуальные качества кандидатов, которые, в свою очередь, могут лучше оценить свои возможности по принятию ребенка в свою семью, что, в конечном итоге, повышает эффективность устроения детей.
Хотя существует законодательная основа для реализации и улучшения семейного устройства детей, оставшихся без попечения и сирот, ряд проблем мешает полному осуществлению государственных мер, направленных на защиту и поддержку этих детей.
Отсутствие финансирования как на уровне муниципалитетов, так и в регионах часто задерживает процесс передачи детей в семьи. Местные власти не торопятся создавать службы, состоящие из специалистов, таких как юристы, педагоги и психологи, для содействия в устройстве детей в семьи.
Для систематизации данной работы на федеральном уровне необходимо внести соответствующие поправки в Семейный кодекс Российской Федерации.
Министерство образования РФ, совместно с заинтересованными организациями, разработало законопроект с поправками и дополнениями к Семейному кодексу. Эта инициатива была вызвана необходимостью улучшения форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения, а также создания эффективной системы работы органов опеки и попечительства, которая могла бы выявлять детей, нуждающихся в помощи государства, сохранять их с биологическими семьями и предотвращать социальное сиротство.
Предлагаемые изменения и дополнения предоставят возможность создать правовую основу для сокращения социального сиротства и реформирования детских учреждений через организацию патронатных семей и системы социального патроната.
На сегодняшний день профилактическая работа с семьями не входит в обязанности органов опеки и попечительства, поэтому предлагается ввести новую категорию — «дети, нуждающиеся в государственной защите». Эта категория будет охватывать как сирот, так и детей, оставшихся без попечения, а также тех, в отношении которых органы местного самоуправления должны принимать решение о том, что они нуждаются в государственной защите, если без вмешательства не удастся обеспечить им уровни нормальной жизни и развития, но еще нет оснований считать их оставшимися без попечения.
Разработанные документы, включая финансово-экономическое обоснование, наглядно показывают, что внедрение новой системы работы в области опеки и попечительства в будущем может сэкономить до 35% средств, выделяемых на содержание детских интернатов, сократить их количество за счет передачи детей в семьи, а также снизить расходы на организацию работы по опеке в случае модернизации системы.
К сожалению, данный законопроект не был поддержан Министерством финансов Российской Федерации, и Минобразование получило отказ в выделении необходимых средств. Тем не менее, работа в этой области продолжается. В настоящее время разрабатывается новое финансово-экономическое обоснование и проводятся поиски решений данной проблемы.
